家在青山綠水間（中國制度面對面?）
——生態(tài)文明制度體系如何為美麗中國保駕護航？
從三江源到祁連山，從湖北神農架到浙江錢江源，從福建武夷山到云南普達措……目前，10處國家公園體制試點正在12個省份深入推進，總面積約22萬平方公里，覆蓋不同生態(tài)環(huán)境類型，涉及多個珍稀物種。國家公園體制這張“綠色名片”，通過實施一套整體保護、系統修復、綜合治理的制度舉措，構筑起錦繡山河的“綠色高地”，還自然生態(tài)以本來面目，為野生動植物建棲息家園，給子孫后代留寶貴財富。
生態(tài)文明建設乃千年大計，關系中華民族永續(xù)發(fā)展。黨的十八大以來，習近平總書記深刻回答了“為什么建設生態(tài)文明、建設什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設生態(tài)文明”的重大問題，提出了一系列標志性、創(chuàng)新性、戰(zhàn)略性的重大思想觀點，形成了習近平生態(tài)文明思想。黨的十九屆四中全會以習近平生態(tài)文明思想為指導，提出堅持和完善生態(tài)文明制度體系的重大命題，推出一系列重大舉措，為實現人與自然和諧共生、建設美麗中國筑牢綠色屏障。
一 環(huán)境保護理念先行
“一曲溪流一曲煙”的詩畫美景，是浙江省杭州市西溪濕地10多年來踐行綠色發(fā)展理念的成果。如此怡人的景致也曾有不堪回首的往事，過去西溪一帶河道淤塞、水質惡化，自然生態(tài)系統遭受嚴重破壞。為了改變這一狀況，西溪濕地堅持生態(tài)優(yōu)先、最小干預、可持續(xù)發(fā)展等原則，建設全國首個國家濕地公園，實施濕地綜合保護工程，使生態(tài)環(huán)境質量大幅提升，成為國內外游客心馳神往的休閑度假天堂。
西溪濕地的美麗蝶變，是生態(tài)環(huán)保理念先行的成功典范。習近平總書記指出：“綠水青山就是金山銀山。”這一重要理念，深刻揭示了經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系，指明了實現發(fā)展和保護協同共生的新路徑。對人的生存來說，金山銀山固然重要，但綠水青山是人民幸福生活的重要內容，是金錢不能代替的。必須以綠水青山就是金山銀山的理念為先導，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
構建全過程全方位防治體系。生態(tài)環(huán)境保護是一個系統完備、全面整體的過程，必須縱向到底、橫向到邊，形成環(huán)環(huán)相扣、協同聯動的制度體系。從防治的環(huán)節(jié)看，必須把事前、事中、事后貫通起來，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系；從防治的機制看，構建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，完善污染防治區(qū)域聯動機制和陸海統籌的生態(tài)環(huán)境治理體系；從防治的過程看，深化排污口設置管理改革，打通岸上和水里、陸地和海洋，構建水陸統籌、精準科學的江河湖海水污染治理體系。
完善主體功能區(qū)制度。國土是美麗中國的空間載體，就如同一個人的居室環(huán)境，需要分出客廳、臥室、書房、廚房和衛(wèi)生間等，讓不同的區(qū)域承擔不同的功能，宜工則工、宜農則農、宜生態(tài)則生態(tài)，形成各具特色、有機統一的生態(tài)大系統。這次全會強調加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，使國家生態(tài)安全得到全面保障。
強化綠色發(fā)展制度保障。綠色發(fā)展是世界潮流，是未來產業(yè)經濟的發(fā)展方向。良好的生態(tài)環(huán)境，本身就是一筆巨大的財富，能夠帶來源源不斷的經濟利益，實現環(huán)境保護和經濟發(fā)展的“雙豐收”。2018年，我國單位GDP碳排放強度比2005年下降了約45.8%，已提前完成到2020年下降40%—45%的目標。這次全會強調完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向，發(fā)展綠色金融，推進市場導向的綠色技術創(chuàng)新，推動全社會更加自覺地堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展。
二 資源利用效率為本
垃圾分類一小步，生態(tài)文明一大步。從2019年7月1日起，上海正式實行生活垃圾分類制度，違反的單位處以5000元到5萬元的罰款、個人處以50元到200元的罰款，“嚴苛”程度出人意料。不僅在上海，我國以前所未有的決心大力推行“垃圾革命”，打響垃圾分類的攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。2020年年底，46個重點城市將基本建成垃圾分類處理系統；2025年年底，地級及以上城市將基本建成垃圾分類處理系統。
垃圾，是放錯了地方的資源。實行垃圾分類制度，就是使其變廢為寶，不僅解決了垃圾污染環(huán)境的問題，而且提高了資源的回收利用率。污水同樣也可作為資源進行循環(huán)利用。污水經無害化處理后達到特定水質標準，替代常規(guī)水資源用于工業(yè)生產、市政雜用、居民生活、生態(tài)補水、農業(yè)灌溉、地下水回灌等，可有效緩解水資源、水生態(tài)、水環(huán)境所面臨的壓力，利用潛力巨大。資源利用的高效率，一直是我國生態(tài)文明建設著力破解的重大問題。雖然我國地大物博，資源總量比較大，但由于一個時期以來的粗放式發(fā)展，造成了資源的過度開發(fā)、大量消耗和浪費，土地、能源、水等資源對發(fā)展形成了硬約束、緊平衡，資源消耗紛紛亮起了紅燈，亟須轉變資源利用方式。
資源利用問題，說到底是生產和消費模式問題。資源利用的高效率，最根本的就是要把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的范圍內，使資源、生產、消費等要素相匹配、相適應，以最小的資源代價獲取最大的經濟社會效益。當前和今后一個時期，就是要按照黨的十九屆四中全會的要求，牢固樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，全面建立資源高效利用制度，以剛性的約束破解我國資源環(huán)境面臨的難題，推動建設資源節(jié)約型社會。
產權明晰、有償使用。市場經濟規(guī)律告訴我們，市場是資源配置和利用最有效的手段，產權是市場機制發(fā)揮作用的前提條件。當前，我國自然資源產權制度初步建立，但還存在著底數不清、權責不明、保護不嚴等問題，導致產權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放等問題。破解這些問題，必須進一步健全自然資源產權制度，落實資源有償使用制度，實行資源總量管理和全面節(jié)約制度，在完善產權體系、落實產權主體、調查監(jiān)測和確權登記、集約開發(fā)利用、健全監(jiān)管體系等方面加快改革步伐，為自然資源的高效合理利用提供產權基礎。
節(jié)約集約、循環(huán)利用。俗話說：“有多少湯泡多少饃。”我國的水、土地、能源等資源總量有限，必須樹立人口經濟與資源環(huán)境相均衡的原則，強化約束性指標管理，實行最嚴格的水資源管理制度、節(jié)約用地制度和能源消耗制度，確保資源節(jié)約集約高效利用。隨著我國資源需求的快速增長，廢棄物產生量不斷增加。必須完善資源循環(huán)利用制度，普遍實行垃圾分類回收，促進生產、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化，構建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。
清潔低碳、安全高效。現代能源體系最重要的兩個特征，就是合理的能源結構和較高的能源效率。目前，我國能源結構還不盡合理，化石能源消費占比八成以上。改變這種狀況，必須大力推進能源革命，加快發(fā)展風能、水能、太陽能、生物質能和地熱能等清潔低碳能源，安全高效發(fā)展核電，建設綠色可持續(xù)的現代能源體系。
眾人拾柴火焰高。每個人是資源的消耗者，也是節(jié)約資源的踐行者。能不能做到少用一度電、少廢一張紙、少開一天車、少剩一盤菜……14億多人都自覺地從我做起、從小事做起，點滴行動就能匯成資源累積的汪洋大海。
三 保護修復雙管齊下
“黃河之水天上來，奔流到海不復回。”千百年來，九曲黃河奔騰向前，哺育著炎黃子孫，孕育了華夏文明，是滋養(yǎng)中華民族的母親河。由于黃河流經黃土高原、五大沙漠沙地等生態(tài)脆弱區(qū)，一直以來體弱多病，水患頻繁。保護和治理黃河，是黃河兩岸人民孜孜以求的美好夙愿，是事關中華民族偉大復興的千秋大計。新中國成立特別是新時代以來，我們黨帶領人民吹響了黃河生態(tài)環(huán)境保護和修復的沖鋒號，統籌謀劃上下游、干支流、左右岸，共同抓好大保護，協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。
山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹和草。生態(tài)是一個彼此相依共生的大系統，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，“各人自掃門前雪”，很容易顧此失彼，“按下葫蘆浮起瓢”，造成生態(tài)的系統性長期性破壞。只有樹立系統思維，統一保護、統一修復，才能維護生態(tài)的自然平衡。
正是基于此，黨的十九屆四中全會從生態(tài)系統整體出發(fā)，強調健全生態(tài)保護和修復制度，對山水林田湖草實行一體化統籌，重點加強對森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等的自然生態(tài)保護。這一從系統和全局提出的生態(tài)治理思路，是實現人與自然和諧共生、保障山河長久安瀾的根本之道。
整體性保護。生態(tài)環(huán)境是生存之本、發(fā)展之源，重在保護先行。我國生態(tài)環(huán)境雖復雜多樣，但仍是一個完整的生態(tài)系統，生態(tài)環(huán)境保護必須在全局上考慮、從整體上謀劃。必須加強頂層設計，建立全國統一的生態(tài)環(huán)境保護格局，加強對重要生態(tài)系統的保護和永續(xù)利用，加強長江、黃河等大江大河生態(tài)保護和系統治理，構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，把應該保護的都保護起來。目前，我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬處，占國土陸域面積的18%、領海面積的4.6%。其中，擁有世界自然遺產14項、世界自然與文化雙遺產4項、世界地質公園39處，數量均居世界第一。
系統性修復。這些年來，我們持之以恒推進大規(guī)模國土綠化，下大力氣整治荒漠化、石漠化和水土流失，搶救性保護瀕危野生動植物，使透支的生態(tài)環(huán)境逐步得到恢復。我國森林覆蓋率從本世紀初的16.6%增加到23%左右，沙化、荒漠化、石漠化土地面積年均分別減少約2000平方公里、2400平方公里、39萬公頃。在此基礎上，大力實施天然林資源保護工程、新一輪退耕還林工程、濕地保護與恢復工程等生態(tài)修復重大工程，推進耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，筑牢生態(tài)安全的防線。
四 制度落實嚴明責任
秦嶺和合南北、澤被天下，是我國的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征，也是我國中部重要生態(tài)安全屏障，素有“國家綠肺”和“世界生物基因庫”之稱。曾幾何時，這里冒出了許許多多違建別墅，大片的森林綠地遭受人為破壞。黨的十八大以來，在習近平總書記多次批示指示下，這一嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的問題才得到糾正。2019年12月1日，為鞏固近年來秦嶺生態(tài)環(huán)境整治的成效，新修訂的《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》正式生效。新條例突出“嚴”和“責”，進一步對監(jiān)管責任、考核評價、責任追究、處罰標準作出更嚴更細的規(guī)定，為地方政府和相關部門的監(jiān)督管理擰緊了“螺絲帽”。
近年來，我國生態(tài)文明建設大力度推進，出臺了許多政策規(guī)定，推動生態(tài)環(huán)境保護取得顯著成效，天更藍了，水更清了，山更綠了。但與之不和諧的是，一些惡性環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件仍時有發(fā)生，產生了嚴重后果和不良影響。分析這一起起事件，其背后的一個重要原因就是生態(tài)環(huán)境保護責任不嚴明、不落實，為生態(tài)破壞和環(huán)境污染留下了空間。
責任重于泰山。消除這一“人禍”因素，必須從“責”字入手，“嚴”字當頭，進一步完善和落實生態(tài)環(huán)境保護責任制度，讓監(jiān)管者“時時在線”，敢于向污染行為“亮劍”，讓違法者“吃不了兜著走”，無一例外地受到應有的嚴厲懲罰。
嚴格落實各方責任。如果把生態(tài)環(huán)境保護比作體育賽事，企業(yè)就是運動員，既要賽出好成績也不能犯規(guī)；黨委政府就是裁判員，既要保證賽事順利進行又要及時向違規(guī)者“亮牌”。對生態(tài)環(huán)境保護來說，企業(yè)和黨委政府都是最重要的責任方，必須分別履行好主體責任和監(jiān)管責任，才能最大限度減少污染的產生。目前，我國實行的環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等重要法律法規(guī)，對“兩個責任”作出了明確規(guī)定，用法治的權威保證環(huán)保責任不折不扣地落實。
落實中央督察制度。近年來，中央生態(tài)環(huán)境保護督察深入推進，掀起了一股又一股的治污“風暴”。2015年以來，中央生態(tài)環(huán)境保護督察已完成第一輪31個省（區(qū)、市）和新疆生產建設兵團全覆蓋，并開展了對20個省（區(qū)）的“回頭看”，目前已啟動第二輪，及時發(fā)現并督促解決了一批存在的問題。僅第一輪督察和“回頭看”期間，受理轉辦群眾生態(tài)環(huán)境舉報約17.9萬件，推動解決生態(tài)環(huán)境問題15萬余個。隨著中央生態(tài)環(huán)境保護督察向縱深發(fā)展，督察內容將不斷拓展，向促進經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協調延伸，更好發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境保護中的重要作用。
健全責任追究機制。動員千次，不如問責一次。嚴格責任追究，是督促責任落實的“殺手锏”。沒有這樣的威懾力，責任就會流于形式、形同虛設。必須完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴格追究肇事者的責任，“誰損害、誰買單”，讓違者付出沉重的代價。為官一任，造福一方，而不可禍害一方。對那些決策錯誤造成嚴重生態(tài)環(huán)境危害的領導干部，必須實行責任終身追究制，嚴格離任審計，不能任其“拍屁股走人”、換個地方官照當照升，出了問題無論離開多久、走到哪里都要“秋后算賬”。
守護美好家園，助力綠色夢想。我們生于斯長于斯的中華大地，應該是藍天常在、青山永秀、綠水長流的美麗中國。在實現民族復興中國夢的新征程中，加快構建更加完善的生態(tài)文明制度體系，必定為建設“詩意棲居”的宜人環(huán)境提供堅強支撐。
深度閱讀
1.習近平：《在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上的講話》，《求是》2019年第20期。
2.《中辦國辦印發(fā)〈指導意見〉 構建現代環(huán)境治理體系》，《人民日報》2020年3月4日。
